厂办大集体企业改革是剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题的重要任务，同时也是全面深化国有企业改革的难点所在。自2011年在全国范围内开展厂办大集体企业改革以来，相关工作虽取得一定进展，但总体进度仍比较缓慢，要实现“2020年基本完成剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题”的目标，仍面临不少困难和挑战。因此，及时总结改革的成功经验，研究探索改革的有效途径，对于当前加快推进厂办大集体企业改革具有重要意义。中国铝业集团下属的西南铝业（集团）有限责任公司（以下简称“西南铝”）作为一家大型“三线”军工配套企业，面对历史遗留问题主动作为、积极探索，走出了一条以机制变革和转型发展推动体制变革的新路。课题组通过实地调研和访谈，总结提炼其改革思路和先进经验，以期为国有企业厂办大集体企业改革提供参考和借鉴。

一、中铝西南铝厂办大集体企业改革的主要经验

西南铝厂办大集体企业作为国家“三线”建设及西南铝改扩建发展的历史产物，主要是为了解决征地农转非人员、职工家属的就业问题，因此在建立之初就存在体制僵化、对主办企业依附性强、员工文化水平和专业素质不高等先天缺陷。随着我国社会主义市场经济的发展，厂办大集体企业依靠主办国有企业“输血”生存的经营模式越来越难以为继，体制机制改革迫在眉睫。为确保高质量完成厂办大集体企业改革，西南铝确定了“先整合整顿，再改革改制”的方针。自2017年起，按照“整合业务、优势互补、突出主业、扬长避短、提高活力、发展壮大、增效增收”的发展思路，将全部厂办大集体企业集中整合至实业总公司，大力培植铝合金深加工新兴产业，厂办大集体企业运营管理水平和经济效益获得实质性提升，为下一步改制工作奠定了良好的基础。具体而言，其经验可归纳为以下几个方面。

1.以机制变革为抓手，通过机制变革推动体制变革

产权归属不清晰是厂办大集体企业最根本的体制问题。以往改革的总体思路通常是从理顺产权关系入手，通过明确权责边界，规范各利益主体行为，调动各方积极性，即以体制变革推动机制变革。然而由于厂办大集体企业与主办国有企业之间资产债务关系复杂，相应的权责主体不易厘定，直接进行产权改革很可能陷入僵局。鉴于过去的经验教训，西南铝认识到厂办大集体企业改革不能指望“毕其功于一役”，与产权改革相比，当务之急是恢复和提升集体企业的“造血机能”。基于这一思路，西南铝并未纠结于处理错综复杂的产权关系，而是从改革企业经营管理机制入手，以机制变革推动体制变革：首先，通过组织架构调整、权力下放等一系列改革措施激发集体企业活力，推动企业战略转型；其次，按照“给机会不给优惠”的原则在业务拓展、项目对接等方面给予集体企业一定支持，使其逐渐具备自主发展的能力；最后，待条件成熟时对集体企业“断奶”，实施公司制改制，使企业真正成为独立的市场主体。

2.以整合改革为突破口，实现瘦身健体提质增效

厂办大集体企业由于长期依附于主办国有企业，具有明显的“地板”和“天花板”效应：要么内部管理混乱、产业发展层次和水平较低；要么受体量规模制约，可持续发展的能力和空间不足。以西南铝为例，厂办大集体企业之间长期处于各自为战的状态，组织架构重叠，产业布局小而全、小而乱等问题突出。要想真正实现长远发展，必须整合平台资源，优化管理机制，摆脱成长的“地板”和“天花板”。自2017年10月起，西南铝改变过去分兵突围的改革思路，通过一系列改革整合资源、转换机制，激发企业发展的内生动力。一是运营整合。将所有集体性质企业及相关法人单位共17家企业全部整合至西南铝实业总公司平台，实现人、财、物、产、供、销集中统一管理，形成主办企业—平台公司—平台公司下属企业三级管控体系，合理划分职责界面，激发厂办大集体企业改革动力和发展活力。二是机构整合。实施扁平化管理，将原有的管理层级由4级压缩至3级，管理机构由65个精简至24个，集体企业法人户数压减至4户，企业的管理效率、决策效率和市场反应能力得到有效提升。三是人员整合。精简中高层管理者，处级干部由原来的23人精简为5人，科级干部由原来的125人精简至53人；拓宽管理人员分流渠道，通过协解和内退等方式减少富余人员，有效提高了劳动生产率。四是业务整合。将实业总公司全部产业整合为包装、熔炼、建筑、机械加工四大板块，明确下属集体企业各自主业，改变过去低端产业重复投入、恶性竞争的局面。通过内部整合改革，转变了企业管理模式，优化了资源配置，为全面转型发展创造了条件。

3.以转型升级为主攻方向，延伸产业链开拓蓝海市场

厂办大集体企业只有依靠改革创新实现发展动力的转换，改革才能真正取得成功。如果停留在为主办国有企业提供配套产品或劳动服务的发展思路，不仅无法彻底摆脱对主办国有企业的依赖，而且由于产业附加值低，难以在激烈的市场竞争中生存和发展。西南铝集体企业以实业总公司为平台，立足于中铝集团“扩大铝应用”总体战略以及西南铝铝合金深加工产业全局，紧密围绕产业结构调整这条主线，积极识别和开拓蓝海市场。通过不断探索，最终确立了“以铝代木”的发展方向，将全铝家居产业作为战略转型的突破口。凭借西南铝在行业、市场及技术等方面优势以及实业总公司在铝合金建材领域的市场积淀，产品迅速占领市场。目前，全铝家居产业已经成为厂办大集体企业高质量发展的重要引擎，进而带动装饰、品牌、销售、投资等全产业链共同发展。

4.以党的全面领导为统领，平稳有序推进改革

要积极稳妥地完成厂办大集体企业改革这一艰巨任务，必须毫不动摇地坚持党的领导这一重大政治原则。西南铝在工作中充分发挥党委的领导作用，为集体企业改革发展提供了坚强的政治保证和组织保证。一是做好顶层设计，把好改革的政治方向、政策方向和战略方向。西南铝党委经过充分论证、创新思路，提出以机制变革推动体制变革的总体规划和“以铝代木”的转型方向，明确了改革的路线图和任务书。二是坚持以人民为中心，切实解决职工关心关切的利益问题，组织动员广大职工群众支持和参与改革。西南铝充分发挥各级党组织和职工代表大会的作用，将集体企业改革的精神传达到各个层级，主动了解广大职工特别是退休人员的利益关切，着力解决社保欠费问题，获得职工的理解和支持。三是面对困难和阻力敢于担当、勇于作为，下决心推进改革工作。西南铝党委充分认识到，改革“动的是既得利益，不真刀真枪干是不行的”，对厂办大集体企业领导职数和管理岗位进行了大幅精简，选派工作干劲足、业务能力强的干部到实业总公司任职，与被取消行政职级的干部逐一单独谈话，引导其服从安排、支持改革。

经过一系列改革，西南铝厂办大集体企业逐渐走出了经营困境，改革红利逐步释放。2018年，实业总公司面对严峻的内外市场环境，全年实现营业收入6.8亿元，创历史新高，初步取得了扭亏增盈攻坚战的胜利。其中，外部市场收入同比增长18%，占比超过50%；以全铝家居为代表的深加工产品销售收入同比增长30%，逐步成为企业新的经济增长点。2019年，西南铝将在整合改革已取得初步成效的基础上，大力推进集体企业改革改制，使其真正成为产权清晰、面向市场、自负盈亏的独立法人实体和市场主体，实现与主办企业的彻底分离。

二、中铝西南铝厂办大集体企业改革的启示及相关建议

西南铝通过整合改革推动集体企业转型发展的成功经验不仅值得其他国有企业学习和借鉴，而且对于当前深入推进厂办大集体企业改革具有重要启示。

1. 改革应精准施策、分类推进

厂办大集体企业的特殊性和复杂性决定了改革并不存在标准且统一适用的模式，必须结合企业实际，对改革的风险与收益进行综合权衡，对各阶段的任务目标进行策略性安排，制定切实可行的改革方案。根据目前的改革实践，对于已经停产歇业、资不抵债、扭亏无望的企业，一般采取清算关闭或依法破产的方式；对于少数具有一定市场竞争力、具备重组改制条件的企业，可引入社会资本进行公司制股份制改革。除了上述两种情形外，还有相当数量的集体企业处于勉强维持生存的状态，或者虽有一定发展潜力，但是直接改制难度较大。此类企业，可采取渐进式改革的策略，在发展中逐步解决历史遗留问题：第一步，在保持集体资产和集体职工身份的前提下，通过转变现有管控模式明确主办国有企业和集体企业的职责界面，赋予集体企业更多人事、财务、业务等方面的经营自主权；第二步，主办国有企业在战略和资源层面给予集体企业一定支持，帮助其完成角色转换和转型升级；第三步，待集体企业外部市场成熟，具备自我“造血”能力后进行改制，其中从事主业辅助服务类业务的企业可改制为主办国有企业的全资或控股企业，从事主业非（弱）关联类业务的企业可通过引入战略投资者、员工持股等方式改制为社会化企业。

2. 主办国有企业应承担改革主体责任

厂办大集体企业在历史上为国有企业发展和社会稳定做出了重要贡献，主办国有企业应本着对职工负责、对社会负责、对历史负责的态度，在集体企业重要人事安排、战略规划、党的建设等方面承担主体责任，积极稳妥地推进改革。简而言之，就是要为厂办大集体企业“配强班子、找准路子、扎紧笼子”。“配强班子”就是要选派有能力、有担当的干部到厂办大集体企业任职，完善选人用人机制，形成一支精干、高效的队伍；“找准路子”就是要帮助企业规划好发展战略和方向，发挥企业自身优势、拓宽发展空间；“扎紧笼子”就是要在改革中坚持和加强党的全面领导，加强督促指导，维护职工合法权益，防止国有资产流失。

3. 实现厂办大集体企业转型发展是改革的重中之重

虽然产权关系复杂、职工安置困难、改革资金缺乏是厂办大集体企业改革面临的三大难题，也是导致改革进度滞后的主要原因，但是改革的根本任务还是使企业具备独立生存和持续发展的能力。否则，即使支付补偿金实现了职工身份置换、形式上改为公司制，职工和企业也难以在市场中立足，又会成为新的历史遗留问题。因此，找到一条真正适合厂办大集体企业的转型发展之路是改革的重中之重。由于厂办大集体企业普遍技术比较落后、缺乏研发资金、员工素质不高，难以直接通过颠覆性技术创新实现转型升级，因此目前大多数企业只能选择继续为主办国有企业提供辅助服务。西南铝的案例证明，价值创新即通过创造产品或服务的价值优势争取更多的客户群体，是一条适用于厂办大集体企业的有效的转型路径。厂办大集体企业可以基于主办国有企业整体战略布局和自身资源条件，通过重新定义产品价值、增加产品或服务的功能属性、降低顾客成本等方式，开拓全新的蓝海市场，在支付较低成本的前提下实现差异化经营。

西南铝的改革实践证明，只要有自我革新的勇气和务实创新的举措，厂办大集体企业完全可以通过改革成为真正的市场主体。与此同时，我们也必须认识到，厂办大集体企业改革是一项艰巨、复杂的工作，不仅要充分发挥企业的主动性，更需要政府部门和社会力量的支持。为顺利推进此项工作，项目组提出以下建议：

一是根据成立时间、承担使命等标准，准确界定“厂办大集体企业”的边界和范围，特别是将20世纪90年代以后国有企业发展的多种经营和三产企业，与真正意义上的厂办大集体企业区分开来，减少改革的阻力和成本。

二是适当放宽期限，对于正在按计划推进改革且已经取得明显成效的企业，给予一定宽限期，避免为完成任务“一关了之”“一卖了之”，产生新的遗留问题。

三是积极鼓励、引导国有企业结构调整基金、“双百行动”发展基金等国有资本产业投资基金和股权投资基金参与厂办大集体企业重组改制，助推企业转型升级，完善公司治理。

四是通过财政和税收政策精准引导、支持厂办大集体企业改革，例如对于部分财政困难的省份适当提高补贴比例，将退休职工统筹外费用纳入财政补贴范围并允许在税前列支，允许集体企业将改制中应缴纳的税金转增国有资本金，对于已完成改制且彻底解决历史遗留问题的企业在一定时间内减免企业所得税，降低企业改制成本，减轻企业负担。

作者简介：张欣，中国国有企业研究院副教授；桂树森，中国国有企业研究院讲师；梁丹，中国国有企业研究院研究助理。本报告是2016年度国家自然科学基金项目（71602181）、2018年度辽宁省社会科学规划基金一般项目（L18BLW035）的阶段性成果。